對產(chǎn)業(yè)政策的評價：一個有趣的現(xiàn)象
對日本產(chǎn)業(yè)政策的評價從來是仁者見仁，智者見智的。有的學(xué)者指出，對于日本汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，國外的評價要比日本國內(nèi)的評價高一些；在日本國內(nèi)，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)局的評價要比學(xué)者的評價高一些；而汽車企業(yè)就沒有什么好的評價了。
當(dāng)然，在學(xué)者內(nèi)部也是有不同看法的。1982年5月，在21世紀(jì)文化學(xué)術(shù)財團(tuán)的資金援助下，在作為共同研究項目，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家小宮隆太郎、奧野正寬、鈴村興太郎利用花費兩年時間共同研究的成果，編寫了《日本的產(chǎn)業(yè)政策》一書。這部著作的最后一章，由奧野正寬、鈴村興太郎署名的《本書的歸納》一文中，對日本產(chǎn)業(yè)政策作出了明確的評價。
他們認(rèn)為，作為改變產(chǎn)業(yè)間資源配置的主要政策，財政投資貸款、租稅特別措施、政府金融機(jī)構(gòu)低利貸款等政策的作用是不容忽視的。其中特別重要的是，恢復(fù)期對鋼鐵工業(yè)的貸款，為幫助造船業(yè)占有世界50%的市場而對海運、造船業(yè)的補(bǔ)助為改善以汽車工業(yè)為首的各產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的道路、港灣等公共事業(yè)的投資，對中小企業(yè)的補(bǔ)助等。他們還認(rèn)為這種“金錢誘因”性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策，也是促進(jìn)技術(shù)開發(fā)的主要政策手段。另一個應(yīng)予肯定的是70年代以后對衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與援助，這些做法大體上是有效的。
他們對于以行政指導(dǎo)為主要政策于段的生產(chǎn)、價值、投資調(diào)整，以及促進(jìn)蕭條卡特爾等共同行為的政策，企業(yè)合并、改組政策，以“不當(dāng)競爭”為理由的直接干預(yù)政策，則持否定的態(tài)度。
他們認(rèn)為，生命力旺盛的產(chǎn)業(yè)，只要稍加扶植，甚至不怎么扶植，就能夠得到發(fā)展。即使是從政治上予以限制，也往往是徒勞的。日本的汽車工業(yè)就是一個典型。
三大機(jī)遇成就日本汽車工業(yè)
“怨風(fēng)怨雨兩俱非，風(fēng)雨不來春亦歸。”日本汽車企業(yè)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策作用微不足道。日本企業(yè)工業(yè)之所以有今天，是在其歷史發(fā)展上的三大機(jī)遇造成的。
第一大機(jī)遇是朝鮮戰(zhàn)爭，是日本汽車工業(yè)在戰(zhàn)后生存下來。二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰邊緣，汽車工業(yè)的工廠多遭到轟炸，美國占領(lǐng)軍又實施物資管制，生產(chǎn)無法正常進(jìn)行。1949年，豐田公司生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境，資金周轉(zhuǎn)困難，多方求貸均無結(jié)果。豐田公司迫不得以，向日本銀行名古屋分行提出請求。該行行長高梨壯夫先生通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豐田公司有300多家協(xié)作廠，豐田公司一旦倒閉，影響面很大，后果將非常嚴(yán)重，因此召集三井銀行等20多家銀行組成銀團(tuán)，向豐田公司貸款2億日元，保證了豐田公司戰(zhàn)后的重建工作。當(dāng)時銀行方面提出的條件是豐田汽車公司產(chǎn)、銷售分立，裁減雇員。豐田公司為取得這筆“救命錢”，不得不答應(yīng)銀行的條件。
就在這個緊要關(guān)頭，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，給日本帶來了“特需繁榮(美軍的各種訂貨和服務(wù)成為稱需)”，其中包括卡車、零部件訂貨、汽車修理等。“特需”挽救了日本汽車工業(yè)，到1955年，日本汽車產(chǎn)量達(dá)到6.89萬輛。隨后恢復(fù)了轎車生產(chǎn)。
第二大機(jī)遇是日本國內(nèi)對轎車需求的爆發(fā)性增長，使日本汽車工業(yè)形成大批量生產(chǎn)體制。60年代，日本政府提出了“國民收入倍增計劃”，到60年代中期，日本人的生活開始進(jìn)入“三C消費時代(即彩色電視機(jī)、空調(diào)器、大眾型轎車)”，十年間新車登記量從40多萬輛增加到400多萬輛，增長了近十倍，而這個期間基本上沒有進(jìn)口汽車的沖擊，全部為日本汽車工業(yè)‘獨吞”。這個機(jī)遇，使日本汽車工業(yè)完成了第一代產(chǎn)品開發(fā)，并形成了大批量生產(chǎn)體制，十年間建設(shè)了20多座現(xiàn)代化轎車生產(chǎn)廠，每個廠的年產(chǎn)規(guī)模都在20萬輛以上。
第三大機(jī)遇是石油危機(jī)，是日本汽車工業(yè)大量出口，坐上世界汽車工業(yè)第一包交椅。1973年10月，第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，年底歐佩克把石油價格從每桶2.89美元，提高到11.65美元，如同西方媒體形容的“阿拉伯人扼住了西方人的喉嚨”，引發(fā)了全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對于石油全部依賴進(jìn)口的日本經(jīng)濟(jì)打擊更大，汽車生產(chǎn)大幅度下降。由于油價上漲，美國對小型轎車的需求立刻暴增，而一貫以生產(chǎn)大型車見長的美國汽車工業(yè)卻拿不出來，日本汽車乘虛而入，1974年成為世界最大汽車出口國，1979年汽車成為日本最大出口商品，1980年，日本汽車產(chǎn)量達(dá)到1100萬輛，成為世界第一大汽車生產(chǎn)國，在美國汽車市場的占有率達(dá)到23%。
日本政府并未予汽車工業(yè)以很大的支持
以學(xué)學(xué)者認(rèn)為，日本政府并末對汽車工業(yè)的發(fā)展前景予以充分的估計，也并沒有給予很大的支持，甚至曾經(jīng)予以限制。1952年10月，通產(chǎn)省發(fā)表“關(guān)于小轎車合作與組裝契約的處理方針”，才明確了扶植汽車工業(yè)的方針。但是從具體措施來看，與其他戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)相比是有差距的。改善公路設(shè)施是發(fā)展汽車工業(yè)的重要條件，但筑路費用的2/3來自汽油稅和石油瓦斯稅，是以車養(yǎng)路。和汽車關(guān)系密切的重要法律是《機(jī)械工業(yè)振興法》，該法指定扶植17種產(chǎn)品的部件生產(chǎn)，汽車部件只是其中之一。開發(fā)銀行對汽車工業(yè)的政府優(yōu)惠貸款僅占其初期設(shè)備投資額的4%，以后所占比率更小，明顯低于鋼鐵工業(yè)同期的12%。通產(chǎn)省1955年提出了“國民車設(shè)想”，1961年提出了“集團(tuán)化設(shè)想”。前者是指生產(chǎn)“超小型的大眾化低價格、而且可能出口的車”，后者是要求把汽車產(chǎn)業(yè)改組為三個集團(tuán)(批量生產(chǎn)集團(tuán)、特殊轎車集團(tuán)、輕型轎車集團(tuán))。這些沒想都遭到產(chǎn)業(yè)界反對，以失敗而告終。所有這些，都是沒有充分估計到在市場機(jī)制下汽車工業(yè)的生命力，怕這怕那，施加限制。所以日本的汽車工業(yè)是憑借市場機(jī)制，并在相當(dāng)大的程度上突破通產(chǎn)省的束縛而獨立發(fā)展起來的。
1983年2月，美國半導(dǎo)體工業(yè)協(xié)會發(fā)表一份報告，批判日本政府長期對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實施保護(hù)的政策，而對外國企業(yè)采取不公正待遇，這一報告引起強(qiáng)烈反響，美國甚至出現(xiàn)對日本進(jìn)行制裁的議論。對此，日本政府也不得不強(qiáng)調(diào)，日本企業(yè)成功的原因主要是民間企業(yè)的經(jīng)營努力和競爭，日本的產(chǎn)業(yè)政策是間接性的、誘導(dǎo)性的而非強(qiáng)制性的，對企業(yè)扶持、援助的程度較歐美為低。從80年代以來日本也開始實施放松管制，重視競爭政策。
“新產(chǎn)業(yè)體制”被視為“惡法”
1961年5月日本通產(chǎn)省設(shè)立了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查會，委托其研討貿(mào)易自由化的對策。經(jīng)過兩年多的研討，該會于1953年11月29日發(fā)表了《60年代通商產(chǎn)業(yè)政策設(shè)想》，其主要對策之一，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工業(yè)、化學(xué)工業(yè)化。另一個主要對策則是提出“新產(chǎn)業(yè)體制論”。所謂“新產(chǎn)業(yè)體制”，就是要從“不當(dāng)競爭”轉(zhuǎn)換為“有效競爭”的體制。
通產(chǎn)省的一位官員認(rèn)為，日本產(chǎn)業(yè)組織具有兩大特征：“規(guī)模過小性”和“競爭不當(dāng)性”?！耙?guī)模過小性”是指：產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模沒有達(dá)到長期平均費用曲線上的最小和最適當(dāng)?shù)囊?guī)模；主要企業(yè)按銷售額、總資產(chǎn)、純利潤、從業(yè)人數(shù)等計算，企業(yè)規(guī)模都小于歐美各國。這是日本產(chǎn)業(yè) “不當(dāng)競爭”的起因。
“不當(dāng)競爭”，是指：在銷售方面，降低價格、贈送禮品競爭激烈；各企業(yè)競相生產(chǎn)競爭對手的品種；設(shè)備投資過熱，開工率年年下降，將導(dǎo)致“極端的能力過?！?，出現(xiàn)“開工率在50%以下”的產(chǎn)業(yè)；在新技術(shù)、新產(chǎn)品開發(fā)方面，產(chǎn)品更新?lián)Q代和技術(shù)引進(jìn)競爭激烈，這將導(dǎo)致技術(shù)自我開發(fā)積極性的停滯，并且導(dǎo)致技術(shù)引進(jìn)費用的提高。
“新產(chǎn)業(yè)體制論”主張排除“不當(dāng)競爭”，建立“有效競爭”的產(chǎn)業(yè)秩序?！靶庐a(chǎn)業(yè)體制論”所謂“當(dāng)”與“不當(dāng)”，是以“公共利益”為判斷標(biāo)準(zhǔn)的。他們所指的公共利益，是要“由國民經(jīng)濟(jì)整體利益更高見地作為判斷標(biāo)準(zhǔn)”，形成“真正希望的”產(chǎn)業(yè)秩序。但是所謂“國民經(jīng)濟(jì)整體利益”、“更高的見地”、“真正希望的”，都是由誰和根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)去確定呢?“新產(chǎn)業(yè)體制論”并末明確說明。但不言而喻是由政府官員去判斷的。通產(chǎn)省的“新產(chǎn)業(yè)體制論”，經(jīng)過迂回曲折，以《特定產(chǎn)業(yè)振興臨時措施法》(簡稱“持振法”)形式，于1963年3月23日經(jīng)內(nèi)閣決定提交國會?！疤卣穹ā敝付ㄆ嚒⑻厥怃?、石油化學(xué)三個行業(yè)為有必要加強(qiáng)國際競爭力的產(chǎn)業(yè)，在這些行業(yè)要推進(jìn)合并、合理化等共同行動，并給以稅制、金融優(yōu)惠。但這個法案三次提交國會都未審議通過，成為廢案。這個號稱“戰(zhàn)后最大的法律”之所以未獲通過，首先是由于在野黨批評它是使《禁止壟斷法》名存實亡的“惡法”而一貫反對，也是由于產(chǎn)業(yè)界反對以致執(zhí)政的自由民主黨也表現(xiàn)消極。
“三大集團(tuán)”設(shè)想流產(chǎn)
為了促進(jìn)日本汽車工業(yè)的自主發(fā)展，日本通產(chǎn)省在1961年5月在產(chǎn)業(yè)合理化審議會上，提出了“將國內(nèi)汽車制造廠家改組為三大集團(tuán)”的方針，具體設(shè)想是，將當(dāng)時的8家汽車制造廠分別組建成大批量生產(chǎn)、小型車生產(chǎn)、特種車三個生產(chǎn)集團(tuán)，同時禁止其他企業(yè)再進(jìn)入汽車行業(yè)。
這個設(shè)想有一些阻力，比如法律障礙。戰(zhàn)后，日本頒布了《獨占禁止法》(相當(dāng)于美國的反壟斷法)，鼓勵正當(dāng)競爭，避免某個行業(yè)為一個企業(yè)所壟斷，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)國際化?！丢氄冀狗ā返谋O(jiān)察部門是日本公平交易委員會，任何公司的合并都要經(jīng)過這個委員會的審批。后起的企業(yè)得知通產(chǎn)省汽車工業(yè)“三大集團(tuán)”設(shè)想后大為吃驚，反而爭先恐后發(fā)展?jié)撛谠鲩L率高的小轎車生產(chǎn)。通產(chǎn)省無視汽車工業(yè)正在高收益、高增長的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，繼續(xù)提出以限制新設(shè)企業(yè)、限制新車種、重點投入財政資金促進(jìn)改組為宗旨的，實現(xiàn)少數(shù)企業(yè)、少數(shù)車種和人批遣業(yè)產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)收報設(shè)您，結(jié)果事與愿違，招致大量新公司的設(shè)立，“三集團(tuán)”設(shè)想以失敗告終。
通產(chǎn)省的設(shè)想遭到了本田宗一郎的強(qiáng)烈抵制。本田公司一直是生產(chǎn)摩托車的廠家，但是正在計劃進(jìn)軍汽車生產(chǎn)領(lǐng)域，此方案一出，本田將徹底被關(guān)在汽車整車生產(chǎn)廠家行列之外。本田宗一郎是一條烈性漢子，他和通產(chǎn)省的官員面對面的頂撞起來。本田宗一郎說：“政府工作人員本來應(yīng)該是以維護(hù)公共利益為天職，可是現(xiàn)在變成了人們開拓新事業(yè)的障礙物?！薄澳銈兿胍窨刂谱詣訖C(jī)器那樣控制我的企業(yè)，那就請你們當(dāng)我的股東。對我這個公司有發(fā)言權(quán)的人，那只有本公司的股東，等到你們?nèi)牍梢院螅覀冊诼犇銈兊脑挷缓脝?？”通產(chǎn)省的官員很生氣，說本田宗一郎“精神不正?！保咎镒谝焕烧f：“通產(chǎn)省不能造車，卻能制服我們?！?
為了爭取在通產(chǎn)省限制汽車工業(yè)的立法之前進(jìn)入汽車行業(yè)，本田宗一郎把計劃提前實施，于1963年把S－360微型轎車推向市場。如今本田是僅有的兩家沒有被外資收購的日本汽車公司之一，也是世界汽車工業(yè)6＋3體系的組成部分。本田宗一郎曾經(jīng)說：“假如沒有通產(chǎn)生的阻礙，我們還會取得更大的成功?！?
本田公司也為抵制通產(chǎn)省付出了很大的代價。日本政府對汽車工業(yè)的優(yōu)惠政策，本田基本沒有享受到，本田最早提出到美國投資的設(shè)想，申請50萬美元的外匯，但是大藏省只批準(zhǔn)25萬美元，還提出了苛刻的條件。
通產(chǎn)省對汽車工業(yè)的“集團(tuán)化設(shè)想”雖然由于不符合企業(yè)愿望而失敗，但汽車工業(yè)自主合并卻取得了進(jìn)展。1966年4月日產(chǎn)公司與王子公司的合并，1967年12月豐田與日野聯(lián)合，1968年10月日產(chǎn)與富士重工聯(lián)合，就是改組成功的例子。而五十鈴、富士重工、三菱的聯(lián)合、日產(chǎn)與五十鈴的聯(lián)合，則以失敗而告終。此外，三菱、東洋工業(yè)(現(xiàn)名馬自達(dá))、本田技研當(dāng)時仍保持獨立。
限制準(zhǔn)入不利于汽車工業(yè)發(fā)展
研究者把日本經(jīng)濟(jì)稱為“官僚主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指向體制”，也就是將戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)置于官僚體制的保護(hù)下給予培育，促進(jìn)其發(fā)展。但是也有人認(rèn)為，不可夸大官僚的主導(dǎo)作用，過分輕視民間企業(yè)所具有的功能。只有在政府政策與企業(yè)利害關(guān)系相一致時，企業(yè)才會積極接受產(chǎn)業(yè)政策。
政府的殷勤庇護(hù)并非一定受企業(yè)的歡迎。前述1963年被廢棄的“特振法”，就是一個最直接的例子。企業(yè)對這一法案的擔(dān)心主要是政府以權(quán)力介入產(chǎn)業(yè)調(diào)整會因此合法化，開了惡例；產(chǎn)業(yè)的集中化和壟斷化也有損于企業(yè)的利益。
有的人甚至認(rèn)為：正是由于1963年“特振法”的被廢棄，才有汽車產(chǎn)業(yè)的繁榮。本田公司進(jìn)入汽車產(chǎn)業(yè)是與政府政策相違背的，但是這種行為并沒有惡化汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，為此將日本經(jīng)濟(jì)稱為“民間企業(yè)發(fā)展與官僚干預(yù)之間相抗衡的經(jīng)濟(jì)體制”。
對于限制汽車工業(yè)準(zhǔn)入政策，國內(nèi)外專家都認(rèn)為不利于汽車工業(yè)的發(fā)展。日本植草益所著《日本的產(chǎn)業(yè)組織》一書中認(rèn)為：“在各企業(yè)生產(chǎn)差別化產(chǎn)品的異質(zhì)性壟斷產(chǎn)業(yè)中，過剩進(jìn)入理論不一定成立。以同質(zhì)性壟斷產(chǎn)業(yè)相比，在異質(zhì)性壟斷中，存在價格競爭變得尤為重要的傾向。在這種情況下，若各企業(yè)的產(chǎn)量處于一種戰(zhàn)略性的補(bǔ)充關(guān)系，新企業(yè)的進(jìn)入會引起原有企業(yè)增加產(chǎn)量，從而產(chǎn)生正的資源分配效果。”
其次，“政府難以正確地獲得事實準(zhǔn)確的進(jìn)入管制所必需的有關(guān)需求(含消費者對產(chǎn)品品質(zhì)的選擇偏好)、企業(yè)(也包括潛在的新的進(jìn)入者)的成本、以及各企業(yè)戰(zhàn)略性相互依存關(guān)系等的條件。簡單的進(jìn)入管制往往會成為過火的東西，產(chǎn)生因損害競爭而導(dǎo)致的嚴(yán)重社會損失?！?
第三，“進(jìn)入管制自身存在誘發(fā)過剩性的進(jìn)入、投資競爭的可能性。如果進(jìn)入管制的進(jìn)入認(rèn)可條件有利于領(lǐng)先的企業(yè)或擁有較大投資規(guī)模的失業(yè)者，為滿足這一條件，企業(yè)必然社會性地展開過火的投資競爭。”此外“作為政府來講，對一旦允許進(jìn)入的企業(yè)，為使其事業(yè)得以維持下去，即使是在不景氣時期也會采取各種各樣的保護(hù)措施……對企業(yè)來說，這種不景氣時期的保護(hù)成為一種保險，從而就進(jìn)一步強(qiáng)化了對投資的促進(jìn)作用?！?
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波特在《國家競爭力》中指出，推進(jìn)企業(yè)走向國際化競爭的動力很重要。這種動力可能來自國際需求的拉力，也可能來自本地競爭者的壓力或市場的推力。創(chuàng)造與持續(xù)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的最大關(guān)聯(lián)因素是國內(nèi)市場強(qiáng)有力的競爭對手。波特認(rèn)為，這一點與許多傳統(tǒng)的觀念相矛盾，例如一般認(rèn)為，國內(nèi)競爭太激烈，資源會過度消耗，妨礙規(guī)模經(jīng)濟(jì)的建立；最佳的國內(nèi)市場狀態(tài)是有兩到三家企業(yè)獨大，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外商抗衡，并促進(jìn)內(nèi)部運作的效率化；還有的觀念認(rèn)為，國際型產(chǎn)業(yè)并不需要國內(nèi)市場的對手。波特指出，在其研究的十個國家中，強(qiáng)有力的國內(nèi)競爭對手普遍存在于具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)中。在國際競爭中，成功的產(chǎn)業(yè)必然先經(jīng)過國內(nèi)市場的纏斗，迫使其進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，海外市場則是競爭力的延伸。而在政府的保護(hù)和補(bǔ)貼下，放眼國內(nèi)沒有競爭對手的“超級明星企業(yè)”通常并不具有國際競爭能力。
中國工業(yè)信息網(wǎng) 作者：賈新光
